Affidamento servizi socio-educativi INPS: verifica requisiti professionali, soccorso istruttorio e anomalia dell’offerta. Sentenza Consiglio di Stato 2025
Visualizza documento originaleSintesi della Sentenza
Il Consiglio di Stato ha esaminato la controversia tra Koinè (seconda classificata in gara) e La Sorgente (aggiudicataria), relativa all’appalto INPS per servizi socio-educativi e correlati. Il Consiglio di Stato ha respinto la domanda di esclusione de La Sorgente per asserita carenza del requisito di idoneità professionale, ritenendo sufficiente la pertinenza delle attività iscritte in CCIAA, incluse quelle secondarie, alla luce dell’art. 100 del D.lgs. 36/2023 e del principio di massima partecipazione. Ha accolto invece il motivo sulla carente istruttoria della verifica dell’anomalia dell’offerta di La Sorgente (costi del lavoro inferiori alle tabelle ministeriali senza adeguata prova, previdenza complementare sottostimata), annullando l’aggiudicazione ai soli fini della ripetizione del subprocedimento di verifica dell’anomalia. L’appello incidentale di La Sorgente, volto all’esclusione del raggruppamento Koinè, è stato dichiarato improcedibile. Spese compensate.
Spiegazione Dettagliata
La sentenza chiarisce due principali aspetti giuridici in una gara pubblica. Primo, sulla prova del requisito di idoneità professionale, il Collegio ha interpretato il nuovo art. 100 del Codice Appalti in senso ampio: la pertinenza dell’iscrizione camerale va riferita non solo all’attività prevalente, ma anche a quelle secondarie, differenziandosi dal precedente concetto di "coerenza". Questo interpreta in modo evolutivo il favor partecipationis, a tutela di una più ampia competitività del mercato e favorendo anche operatori con attività affini. Secondo, quanto alla verifica dell’anomalia, se un’offerta si discosta dalle tabelle del costo del lavoro, la stazione appaltante deve compiere un’istruttoria rigorosa e motivata; un generico richiamo ad esperienze di altri soggetti o ad “statistiche aziendali” non basta. In assenza di tale motivazione, la verifica è illegittima e la relativa aggiudicazione va annullata limitatamente al subprocedimento, senza automatica esclusione ma con ripetizione dell’istruttoria da parte della PA. La pronuncia conferma anche che l’istituto dell’inversione procedimentale è legittimo (art. 107), così come la proroga dei termini di presentazione dell’offerta a tutela della massima partecipazione (articoli 1, 10, 92, 25). Sul piano processuale, si applica la giurisprudenza europea (Fastweb/Puligienica/Lombardi): in presenza di ricorsi incrociati (incidentali e principali) non va data prevalenza automatica a quello incidentale; conta la sostanza della tutela giurisdizionale effettiva e la salvaguardia dell’interesse strumentale a una possibile riedizione della gara.
Collegamenti al Codice Appalti
Il principio del risultato è invocato per giustificare l’ampia partecipazione alle gare e l’impostazione delle procedure amministrative in modo da privilegiare il conseguimento del miglior risultato per l’amministrazione e la collettività. Serve come criterio interpretativo generale dell’intera vicenda, ad esempio nel giudizio di legittimità della proroga dei termini per malfunzionamento della piattaforma.
Il principio di fiducia regola i rapporti tra operatori economici e amministrazione, legittimando l’aspettativa degli operatori in ordine alla correttezza dell'iter procedimentale e alla possibilità di accesso al mercato, anche quando si pongono questioni sulla pubblicazione o proroga dei termini a causa di problemi tecnici.
Invocato nella motivazione per sostenere l’interpretazione estensiva e sostanziale dei requisiti di idoneità professionale (art. 100), così da favorire la massima partecipazione e l’accesso al mercato alle imprese, anche in presenza di attività solo ‘pertinenti’ rispetto all’oggetto dell’appalto.
Serve da criterio interpretativo e applicativo rispetto agli altri principi fondanti (risultato, fiducia, accesso al mercato), ed è richiamato per giustificare l’approccio sostanziale nella valutazione dei requisiti, respingendo interpretazioni restrittive o formalistiche.
Il principio di buona fede e tutela dell’affidamento è richiamato per affermare che la stazione appaltante deve agire in modo da non ledere la legittima aspettativa degli operatori riguardo a modalità di partecipazione trasparenti e corrette, come nel caso della proroga dei termini di gara dovuta a malfunzionamento del sistema.
Fondamentale per la massima partecipazione: la sentenza richiama il divieto di introdurre cause di esclusione diverse da quelle tassativamente previste dal codice. L’ampia interpretazione della pertinenza dell’attività iscritta in CCIAA risponde a questa logica di esclusione solo per ipotesi strettamente tassative.
Richiamato nella parte sulle offerte anomale: la stazione appaltante deve accertare il rispetto dei minimi salariali e l’applicazione corretta dei contratti collettivi di settore, come richiesto anche nei giustificativi delle offerte sospette di anomalia.
Invocato assieme ad altri articoli su trasparenza e pubblicità per la legittimità delle modalità di pubblicazione degli atti di gara, per la necessità di assicurare visibilità e accessibilità a tutti gli operatori interessati anche in caso di proroghe dei termini per motivi tecnici.
Rilevante per affermare la correttezza della proroga dei termini in caso di malfunzionamento della piattaforma digitale (ASP), garantendo comunque la parità di accesso e la non discriminazione tra gli operatori.
Collegato alla pubblicità legale degli atti di gara, a corredo dei principi di trasparenza ed evidenza pubblica che devono guidare tutto il procedimento.
Stabilisce le modalità e i soggetti (compresi RTI e consorzi) legittimati a partecipare alle procedure di gara, consentendo anche la partecipazione dei costituendi RTI secondo la disciplina vigente.
Disciplina i raggruppamenti temporanei di imprese e i consorzi ordinari; rileva nel caso di Koinè come costituendo RTI e per la verifica della legittimità della sua partecipazione e dell’esistenza dei requisiti richiesti.
Regola la procedura aperta seguita per la gara INPS, consentendo a qualsiasi operatore economico di presentare offerta entro termini minimi definiti e disciplinando la trasparenza delle procedure.
Garantisce la pubblicazione europea dei bandi rilevanti; insieme agli articoli 20, 27, 85 consolida la trasparenza delle gare d’appalto e degli avvisi a livello sia europeo sia nazionale.
Assicura la pubblicazione nazionale degli avvisi e tutta la giusta trasparenza nel procedimento, corollario della pubblicità legale degli atti previsti dalla normativa europea.
Regola la fissazione e l’eventuale proroga dei termini di presentazione delle offerte. È richiamato per legittimare la scelta della stazione appaltante di prorogare i termini in caso di disservizio tecnico, sempre nel rispetto del principio di massima partecipazione.
Disciplina la nomina e le competenze della commissione giudicatrice, cui spetta anche l’istruttoria sull’anomalia delle offerte, ruolo centrale nella vicenda in esame.
Regola le cause di esclusione automatica, a supporto del principio di tassatività e della necessità di non introdurre cause di esclusione ulteriori nei bandi o nei disciplinari.
Disciplina le cause di esclusione non automatica: la sentenza richiama le condizioni in cui la stazione appaltante può, ma non deve, escludere un operatore in presenza di determinate violazioni.
Definisce il regime e le modalità dell’esclusione di operatori economici sia per cause automatiche che discrezionali; ingloba anche la valutazione delle misure correttive adottate dall’operatore eventualmente escluso.
Rileva nella valutazione della legittimità della partecipazione dei raggruppamenti temporanei e delle procedure di esclusione parziale dei componenti.
Definisce l’illecito professionale grave come causa di esclusione, argomento sfiorato nella valutazione di alcune contestazioni sulla condotta professionale degli operatori.
Disciplinando le modalità di verifica del possesso dei requisiti, è centrale nella vicenda della gestione del soccorso istruttorio e della valutazione della pertinenza delle attività iscritte in CCIAA.
È il fulcro giuridico della decisione sulla idoneità professionale: la Corte afferma che la ‘pertinenza’ dell’attività iscritto in CCIAA, anche se non coincidente o non prevalente, è sufficiente, contrastando una visione restrittiva e promuovendo la massima apertura competitiva.
Regola l’istituto del soccorso istruttorio: è esaminata la sua corretta applicazione o meno nel caso concreto, rispetto alle carenze o incertezze nella documentazione camerale presentata da La Sorgente.
Fondamentale per la legittimità dell’inversione procedimentale utilizzata in gara: la stazione appaltante può esaminare le offerte prima di verificare i requisiti amministrativi, assicurando trasparenza e imparzialità.
Stabilisce i criteri per l’aggiudicazione (offerta economicamente più vantaggiosa, equilibrio qualità-prezzo, costi del lavoro e sostenibilità dell’offerta), centrale per la fase di valutazione delle offerte e per la verifica della sostenibilità economica dell’offerta vincente.
Disciplina la gestione delle offerte anormalmente basse. La sentenza annulla in parte l’aggiudicazione proprio per carente istruttoria nella verifica dell’anomalia dell’offerta, sottolineando la necessità di una motivazione specifica e puntuale, specie in caso di costi del lavoro inferiori alle tabelle ministeriali.
